COURS DE DROIT CONSTITUTIONNEL GÉNÉRAL

Cours écrit par O. CAMY
© Droits de reproduction et de diffusion réservés.

Copyright : bien que l'accès au site soit totalement libre, les données (hors domaine public) demeurent la propriété exclusive de l'auteur. Aucune extraction massive et systématique n'est autorisée. Le format, la version numérique des données, les données elles-mêmes (hors domaine public)  sont protégés par les législations nationales et internationales relatives au droit d'auteur, à la propriété intellectuelle.

Retour à l'accueil

Plan détaillé du cours


La Grande-Bretagne





Plan du cours sur la Grande-Bretagne :

Section 1 historique

Section 2 le cadre normatif
§1 normes constitutionnelles

§2 normes non constitutionnelles

Section 3 fonctionnement
§1 l'Exécutif

A le Souverain

B le Cabinet

a) composition

b) compétences

§2 le Parlement

A la Chambre des Lords

B la Chambre des Communes

§3 évolution récente du régime

+ lectures complémentaires : la devolution, la décentralisation en Ecosse Article de PHILIP SCHLESINGER (en français), à propos de : Constitutional Future, edited by Robert Hazell, Oxford University Press, february 1999 (en anglais)

Suppléments :

- consultez les sites web sur la Grande-Bretagne (La Chambre des Lords La Chambre des Communes et les documents en ligne (cf. sur Les Law Lords))

- réformes du régime : le Constitutional Reform Act 2005 (texte, commentaire)


 


Section 1 : historique


La Grande-Bretagne a inventé le parlementarisme, mis en place la première un "gouvernement modéré" selon l'expression de Montesquieu. C'est pourquoi dès le 18ème siècle, son régime va être considéré comme un modèle, un idéal en Europe, en Amérique. La France, les États-Unis tenteront ainsi de reproduire à leur manière le fonctionnement des institutions britanniques. Revenons sur la genèse de ce régime.

Le régime britannique aux lendemains de la Glorieuse Révolution (1688-1689) n'est encore qu'un régime de balance des pouvoirs (ou de type présidentiel selon la terminologie moderne). Si l'Exécutif en la personne du monarque possède déjà en plus du droit de veto, la prérogative de dissolution de la 1ère chambre (ou Chambre des Communes), celle-ci ne peut mettre en cause la responsabilité politique de l'Exécutif.

Pour qu'apparaisse le parlementarisme britannique, il faudra que le Législatif conquiert la possibilité de renverser l'Exécutif. Ce qui va se faire au 18ème siècle. En 1782, les parlementaires obtiennent la démission collective du gouvernement britannique dirigé par Lord North ;gouvernement encore soumis au monarque. La responsabilité politique est née mais elle ne concerne pas le chef d'État (en l'occurrence le monarque).


Aujourd'hui encore, le régime parlementaire britannique comme tous les régimes parlementaires modernes n'admet que le principe d'une responsabilité ministérielle (concernant seulement le Gouvernement ou Cabinet ministériel). Cela parce que le monarque a progressivement perdu la plupart de ses compétences au profit du Cabinet. Il a ainsi perdu le pouvoir de dissoudre la Chambre des Communes, pouvoir qui est passé à partir de 1714 aux mains du Cabinet. Il est  logique qu'en raison de son dessaisissement le monarque ne soit pas responsable devant le Parlement.

Au total, dès la fin du 18ème siècle, le parlementarisme britannique  avec ses mécanismes fondamentaux (dissolution/responsabilité) est en place. Il s'agit d'un parlementarisme moniste : le Roi ou la Reine s'étant effacés, le cabinet n'est responsable que devant le Parlement.


Section 2 : le cadre normatif du régime britannique
Ce cadre se compose de normes juridiques constitutionnelles et de normes politiques conventionnelles. Pour comprendre le régime politique britannique, il faut surtout tenir compte des normes conventionnelles. E
n effet, si l'on se bornait à considérer le droit constitutionnel britannique au sens strict, nous serions amenés à décrire une Grande-Bretagne irréelle, une Grande-Bretagne dont le régime serait encore la monarchie absolue. Selon le droit constitutionnel au sens strict, les ministres sont des commis de la Reine, révocables par elle. Les navires de guerre, les bâtiments publics sont la propriété de la Reine ; les pensions et les traitements des fonctionnaires leur sont alloués par faveur de la Reine, etc. Mais tout cela est théorique. En effet le monarque a accepté de ne plus utiliser nombre de ses pouvoirs ou prérogatives. Il s'est conformé à des usages politiques (ou Conventions de la Constitution), qui conditionnent l'application du droit constitutionnel au sens strict ou le complètent.

§1 Normes juridiques constitutionnelles
A écrites : elles émanent du Parlement et de toutes les autres autorités auxquelles le Parlement a donné le pouvoir de légiférer ; elles proviennent aussi de la législation issue des organes européens. Parmi les textes d'origine parlementaire les plus importants, on retiendra :

a) la Magna Carta ou Grande Charte de 1215 votée par le Parlement britannique bien avant la formation du Royaume Uni. On y trouve l'exposé de différents droits fondamentaux donnés à certains ordres sociaux : l'Église doit être libre, Londres et les autres cités doivent pouvoir jouir de leurs libertés en fonction de leurs coutumes propres, les marchands ne doivent pas être soumis à des impôts injustes etc.

b) la Petition of Right de 1628 : elle contient des protestations contre la création d'impôts sans le consentement du Parlement, contre l'emprisonnement arbitraire, l'utilisation de la loi martiale en temps de paix...

c) le Bill of Rights de 1688 qui est déjà une Constitution moderne. On y trouve notamment :

- l'interdiction de suspendre les lois sans l'autorisation du Parlement.

- le principe d'élections Parlementaires libres

- le droit de faire des pétitions au Roi

d) l'Act of Settlement de 17OO concernant les conditions de dévolution de la Couronne notamment.

Il faut noter que si en théorie rien ne distingue les lois constitutionnelles  des lois ordinaires, en pratique deux différences existent:

 - les projets de lois constitutionnelles ne sont pas en général discutés en commission Parlementaire ordinaire mais dans le Comité de la Chambre entière (Chambre des Communes)

- les juges répugnent à considérer que les lois constitutionnelles peuvent être abrogées par des lois ordinaires.

B non écrites : il s'agit principalement de normes d'origine coutumière qui ont été interprétées et sanctionnées par le juge. Ces normes ont trait aux compétences de la Couronne, aux droits fondamentaux notamment des justiciables devant un Tribunal (Habeas Corpus). Elles sont très peu nombreuses ; ce qui fait qu'il est faux de dire que la Grande Bretagne a un régime politique fondé sur du droit constitutionnel coutumier.

§2 normes politiques constitutionnelles
Il s'agit de normes non écrites issues de pratiques politiques généralement répétées : on appelle ces normes « Conventions de la Constitution ». Elles ne sont pas sanctionnées par les tribunaux qui peuvent cependant s'y référer. Elles sont très nombreuses et contiennent nombre des règles de fonctionnement du régime parlementaire britannique. Le parlementarisme est en fait d'origine conventionnelle. On citera notamment les Conventions suivantes :

- la Reine doit nommer sur proposition du Premier ministre des ministres qui doivent appartenir à l'une des deux Chambres.

- le Gouvernement issu des élections doit avoir la confiance d'une majorité de députés des Communes

- si le Premier ministre a perdu les élections, il doit démissionner immédiatement

- une personne nommée ministre doit cesser ses activités dans le domaine des affaires et des finances.





Section 3 fonctionnement du régime politique britannique


Nous tiendrons compte ici essentiellement du droit constitutionnel britannique interprété et appliqué à la lumière des Conventions de la Constitution.

§1 l'Exécutif
Il est bicéphale mais pas dyarchique. Ce qui veut dire que c'est un Exécutif à deux têtes (le Souverain, le Cabinet) dont une seule gouverne. Il n'y a pas de double commandement ce que suppose l'idée de dyarchie. On distingue entre :


A le monarque

Il n'exerce aucun pouvoir véritable ; c'est une simple autorité morale mais dont le rôle est essentiel.  « Le roi règne mais ne gouverne pas ». Ce rôle est double :

a) rôle de représentation : le monarque est l'incarnation vivante de la Nation. Il garantit son unité et sa permanence. Les sentiment de loyauté et de patriotisme du peuple britannique s'adressent avant tout à lui. Pourtant, c'est depuis seulement une époque récente qu'on constate un véritable attachement envers le souverain, et à travers lui à la personne du roi et de la reine (depuis le règne de Victoria 1837/1901).

b) rôle de magistrature morale : le Monarque peut exercer une influence personnelle en période normale ; influence qui en période exceptionnelle peut se traduire par un véritable pouvoir.

Cette influence personnelle vient du fait que le Souverain est un personnage très renseigné. Ainsi, tous les documents destinés au Cabinet (dépêches d'agences, diplomatiques) lui sont communiqués. De plus, chaque semaine, le Premier ministre lui fait un compte rendu oral des délibérations qui ont eu lieu au sein du cabinet. Cette influence s'exercera surtout dans les domaines qui ne sont pas très politisés, ceux où les partis politiques n'exercent pas une pression trop forte. (exemple : politique étrangère CEE).

Dans des périodes exceptionnelles (instabilité politique, tripartisme...) le Souverain peut être amené à user de certaines prérogatives qu'il avait autrefois comme choisir le Premier ministre :

Ex : 1923, lors de la démission de Bonar Law pour raison de santé. George V a alors choisi Baldwin à la place de Lord Curzon, en demandant l'avis de Balfour, ancien leader conservateur

Ex : 1931, MacDonald (travailliste) démissionne et demande à George V , contre l'avis du parti travailliste de le rappeler pour former un gouvernement d'union nationale.

Ex : 1974, les élections n'avaient pas permis de dégager une majorité nette aux Communes :

- les travaillistes d'H. Wilson étaient minoritaires en voix mais disposaient du groupe le plus nombreux : ils proposaient cependant de  gouverner.

- les conservateurs d'E. Heath avaient obtenu le plus grand nombre de voix mais étaient minoritaires en sièges : ils voulaient faire un gouvernement d'Union nationale avec les libéraux].

La Reine Elisabeth II s'en est tenu à la tradition en appelant le chef du groupe le plus nombreux, donc  le travailliste H. Wilson.

B le Cabinet
Le cabinet dirigé par le Premier ministre exerce l'essentiel des compétences gouvernementales. Il émane du Conseil Privé du Souverain, ancien organe de Gouvernement qui est demeuré mais dont les compétences sont honorifiques (proclamation du successeur à la couronne, proclamation de la déclaration de guerre...). C'est donc l'organe de Gouvernement au sens strict (par opposition au Ministère composé de toute les personnes au sein de l'Exécutif appartenant au parti majoritaire et responsables devant le Parlement) qui est l'organe de Gouvernement au sens large.

a) composition :

Le cabinet moderne comprend un peu moins ou un peu plus d'une vingtaine de membres. Aucun texte écrit ne fixe la composition de ce cabinet mais des contraintes politiques et administratives réduisent la liberté de choix du Premier ministre. On y trouve :

- le Prime Minister lui-même, bien sûr, qui est à la tête du gouvernent.  Mais il n'est formellement qu'un primus inter pares: un ministre parmi les autres.

- les ministres : obligatoirement, le ministre de l'intérieur (Home Secretary), le ministre des Affaires Étrangères (Foreign Secretary), le ministre de l'Économie (Chancellor of the Exchequer), le  ministre de la Justice (Lord Chancellor) dont la fonction a été réformée par le Constitutional Reform Act de 2005.

- les secrétaires d'État :

- les ministres d'État (ou Parliamentary Secretaries) chargés de s'occuper des relations avec le Parlement.

- les ministres sans portefeuille : le Lord President of the Council qui est aussi souvent Leader de la Chambre des Lords, le Chancelier du Duché de Lancaster...

La nécessité politique veut que tous les membres du Cabinet soient membres de la Chambre des Communes ou de la Chambre des Lords (dans ce dernier cas, il s'agit souvent du Lord Chancelier et du leader de la Chambre des Lords).

b) compétences : il faut distinguer entre les :

1 compétences personnelles du Premier ministre
Ces compétences dérivent surtout de simples pratiques ou conventions de la Constitution. L'existence même du Premier ministre n'a été reconnue que tardivement par la loi de façon occasionnelle (1917, 1959 etc.) même si en pratique, il a existé un Premier ministre dès le XVIII siècle (Robert Walpole de 1721 à 1742).

--- vis-à-vis du Gouvernement : il nomme tous les membres du Ministère et bien sûr les ministres; il peut d'ailleurs demander à ces derniers de démissionner ou à la Reine de les révoquer. Son approbation est nécessaire pour la nomination des hauts fonctionnaires, les directeurs de départements ministériels, dirigeants d'entreprises publiques. Son contrôle de la machinerie gouvernementale découle de plusieurs raisons :

- il décide si telle ou telle tâche gouvernementale doit être affectée à tel ou tel département ministériel (ou si ces départements doivent être réunifiés, divisé, supprimés).

- il peut lui-même s'intéresser à certains domaines gouvernementaux. De temps à autres, on le verra même prendre en charge un de ces domaines et gouverner à travers le ministre qu'il a nommé. C'est le cas pour la défense, les affaires étrangères, l'économie. Le Premier ministre se réserve aussi la possibilité de s'occuper d'affaires brûlantes. Il le fera généralement lors de réunions de conseils restreints ou comités interministériels sans attendre que se réunisse le Cabinet.

-- parce qu'il préside les réunions du Cabinet, le Premier ministre peut contrôler ses discussions internes et décider de son ordre du jour.

-- à la différence des autres ministres, le Premier ministre a plus souvent l'occasion de présenter et défendre la politique gouvernementale devant le Parlement. Il répond aux questions des membres de la Chambre des Communes tous les mardis et jeudis (à 15H15). Enfin, il contrôle la communication des informations gouvernementales à la presse.

- seul parmi les autres ministres, il rencontre fréquemment la Reine et il est responsable du fait qu'elle soit tenue au courant de décisions prises par le Cabinet. En particulier, il pourra recommander que des élections Parlementaires aient lieu, cela sans en informer préalablement le Cabinet.

--- vis-à-vis du Parlement : il exerce une compétence essentielle, la dissolution. Dissolution qui a aujourd'hui surtout un but électoral : choisir le meilleur moment pour provoquer des élections anticipées en fonction des sondages.

2 compétences collectives du Cabinet :
 En principe, il doit exercer ses compétences de façon collégiale, notamment en prenant ses décisions à la majorité lors de ses réunions au 10 Downing Street. Il décidera de cette façon des lignes générales de la politique extérieure et intérieure, du dépôt des projets de loi, de la mise en jeu de sa responsabilité...

Cette responsabilité est collective (depuis 1878). Cela implique :

- le Premier ministre et les autres ministres sont collectivement responsables devant le Parlement et en particulier devant la Chambre des Communes pour la conduite des affaires nationales.

- aussi longtemps que le parti gouvernemental est majoritaire aux Communes, le Premier ministre ne peut être forcé à démissionner ou à exercer son droit de dissolution.

-quand le Premier ministre meurt ou démissionne, le nouveau Premier ministre peut renouveler tous les postes ministériels.

Il faut savoir que le Cabinet a peu de chances d'être renversé car il a presque toujours depuis des décennies le soutien d'une majorité de députés disciplinés à la Chambre des Communes. (seulement deux cabinets renversé en 1924: Mac Donald et 1979 Callaghan). Sa véritable responsabilité, il la joue devant le peuple à l'occasion des General Elections.


 


§2 Le Parlement


- Au sens large, il est composé du Souverain, de ses ministres, de la Chambre des Lords et de la Chambre des Commune. Formellement, l'accord de toutes ces autorités est nécessaire pour que les lois soient valables. Mais cet accord en pratique n'est plus utile :

- d'une part, l'assentiment royal (royal assent) aux lois votées par les chambres est automatique. Depuis 1701, à l'époque de la Reine Anne, la sanction n'a jamais été refusée.

- d'autre part, la Chambre des Lords comme nous allons le voir a vu ses prérogatives d'opposition considérablement réduites. En conséquence, la loi émane avant tout de la Chambre des Communes.

- Au sens strict, il n'est composé que des deux chambres. C'est donc un Parlement bicaméral ; le bicamérisme est inégalitaire compte tenu des faibles compétences de la Chambre des Lords.

A la Chambre des Lords (House of Lords)

Site web de la Chambre des Lords


a) composition

= très variée, elle ne doit rien à l'élection: environ 600 membres dont:
- 550 pairs nommés à vie par le Souverain
dont 27 pairs d'Appel dont 12 "Law Lords in ordinary" qui jugent et 15 Law Lords susceptibles de le devenir lorsqu'ils auront atteint l'âge de 75 ans.
- 26 Lords spirituels ou évêques représentant l’épiscopat d’Angleterre (dont l’archevêque de Cantorbéry).
En pratique, il n’y a guère plus de 200 à 400 Lords qui participent aux réunions de la Chambre, présidée par le Lord Chancelier, ministre du Gouvernement.
nota 1: en 1999, ont été supprimés les pairs héréditaires (750) [House of Lords Act de 1999] qui dès 1963 (1963 Peerage Act) avaient pu renoncer à leur titre pour être élus aux Communes. Un amendement a prévu que 92 d’entre eux choisis par leurs collègues et les groupes parlementaires de la Chambre des Lords seraient maintenus en fonction. Le gouvernement travailliste a produit un “Dossier blanc” le 7 novembre 2001 proposant une Chambre des Lords nommée avec 120 membres élus. Une consultation a eu lieu s'est terminée le 31 janvier 2002 ; la faible proportion de membres élus a fait l’objet de nombreuses critiques.
nota 2 : 1958 Life Peerage Act, le Premier ministre se voit reconnaître la droit de nommer des Pairs viagers parmi lesquels des femmes (cf. Mme Thatcher)

b) rôle
- avant le 20ème siècle:

A l'origine du parlementarisme britannique, la Chambre des Lords a un rôle prépondérant par rapport à la Chambre des Communes. Cette prépondérance vient

- de ses compétences vis-à-vis du Cabinet: le Premier ministre vient de la Chambre  des Lords, elle préside le ministère et elle contrôle le cabinet en jugeant les ministres lors de la mise en oeuvre de la procédure de l'impeachment (responsabilité pénale)

- de ses compétences au sein de la procédure législative: la Chambre des Lords vote comme la C des Communes la loi. Mais elle fait toujours preuve de retenue; les lords ont tendance à céder lorsque la Chambre des Communes n'est pas de leur avis. En cas de conflit persistant, c'est le peuple qui décide: il y a dissolution de la Chambre des Communes et si les électeurs renvoient la même majorité, alors les Lords s'inclinent.

-- après le 20ème siècle:

A l'époque moderne, la Chambre des Lords perd sa prépondérance.

D'une part, le Premier ministre cesse de provenir de la Chambre des Lords, la direction du Ministère devient théorique tandis que l'impeachment est très peu utilisé.

D'autre part, la Chambre des Lords perd le pouvoir de voter la loi à égalité avec la Chambre des Communes. C'est la conséquence du vote des 2 lois constitutionnelles (ou Parliement Acts) de :

1911: il faut distinguer entre:

- les lois financières (money bills): elles ne peuvent être modifiées par les Lords. Ces lois sont promulguées dans les 30 jours quelque soit l'attitude des Lords (rejet, modifications...).

- les lois ordinaires: les Lords peuvent s'y opposer pendant 2 ans; cela revient à un veto suspensif (Si la Chambre des Communes vote lors de 3 sessions successives pendant un délai minimum de 2 ans, la loi est considéré comme adoptée).

1949 : elle conduit à réduire le veto pour les lois ordinaires à 1 an.

Au total, la Chambre des Lords est devenue presque une chambre d'enregistrement n'utilisant efficacement que son droit d'amendement. Son existence continue cependant à se justifier pour deux raisons:

1 rôle juridictionnel : la Chambre (exactement les Law Lords) joue le rôle de tribunal supérieur d'appel pour tout le Royaume (sauf pour l'Ecosse en matière criminelle). Cependant ce rôle va disparaître avec le projet du Cabinet Blair de créér une Cour suprême indépendante du Législatif (juillet 2003) qui a été adopté en 2005.
Ainsi, une Cour Suprême séparée de la Chambre des Lords sera créee en 2009. Cette nouvelle institution possédera son propre système de nomination des juges, son propre personnel, son propre budget et siègera dans un nouveau bâtiment (Middlesex Guildhall à deux pas de la Chambre des Lords). Les juges de cette Cour Suprême seront dans un premier temps les actuels Law Lords. De plus, ils resteront membres de la Chambre des Lords, même une fois la Cour Suprême créée. Mais, ensuite, pour les futures nominations, une nouvelle procédure est prévue. Quand un siège deviendra vacant, un comité de sélection se formera. Il sera composé du Président et du Vice-président de la Cour Suprême, ainsi que de membre des corps de nomination du Royaume-Uni (Ecosse, Angleterre, Pays de Galles et Irlande du Nord). Tous les juges nommés après la création de la Cour Suprême ne seront pas membres de la Chambre des Lords. Ils prendront le titre de Justices of the Supreme Court.(Voir le commentaire de B. RABATEL).
2 rôle de contre pouvoir : les Lords en faisant connaître leur opposition à un projet de loi peuvent freiner le Cabinet ou la Chambre des Communes. Son indépendance a été accrue en 2005 par la mise en place d'un Lord Speaker (élu pour la première fois le 4 juillet 2006) qui succède au Lord Chancelier qui était ministre du Cabinet et Président de la Chambre. Voir l'entretion de la Baroness Hayman, Lord Speaker sur le site de la Chambre des Lords.

 


B la Chambre des Communes :

Site web de la Chambre des Communes


L'origine de la Chambre des Communes remonte au XIVème siècle, c'est-à-dire à l'époque où le Conseil féodal primitif fut divisé en deux chambres. Mais le caractère d'assemblée démocratique est récent : il remonte à la réforme électorale de 1832. Le suffrage universel (ouvert aux femmes) ne date que de 1918.

a) composition :

Environ 650 membres élus pour 5 ans au suffrage universel direct ; mais ce mandat est régulièrement abrégé par la dissolution de la Chambre. Le mode de scrutin est majoritaire à un seul tour. Ce système brutal ne permet pas une représentation exacte de l'opinion. Cependant, il est efficace dans la mesure où il oblige les tendances voisines à se grouper pour bloquer leurs voix sur un seul candidat; cela conduit généralement au bipartisme qui est lui-même une condition de la stabilité politique. Le bipartisme actuel se traduit par la domination de deux grands partis aux Communes :

 - les conservateurs (Tories). Ce parti est appelé conservateur depuis 1836. Il est idéologiquement favorable au capitalisme libéral et s'oppose ainsi à tout dirigisme dans l'économie (cf. Les dénationalisations de Mme Thatcher en 1979). Il fait référence à la grandeur passée de l'Empire britannique et reste nationaliste (cf. La guerre des Malouine en 1983). C'est un parti de cadres au plan des structures qui revendique pourtant 1500000 adhérents. Il est centralisé avec à sa tête un Conseil Central. Il est dirigé par son leader qui a vocation à devenir Premier ministre. Le leader actuel est Brian Mawhinney qui a succédé à J. Hawley, et à J. Major, ancien Premier ministre.

- les travaillistes (Labour). C'est un parti de masse fondé en 1900 grâce notamment aux syndicats. A l'origine, on ne pouvait adhérer directement au parti ; il fallait adhérer à un syndicat ou à une mutuelle, coopérative. Le Labour est plutôt favorable à la social démocratie, est partisan des nationalisations. Depuis le congrès de Wembley en 1981, le leader n'est plus désigné par le groupe parlementaire aux Communes mais par un collège électoral dans lequel les syndicats détiennent 40% des voix, les parlementaires 30% et les délégués locaux, 30%. Les modérés  ont tenté une scission qui a abouti à la fondation du parti social démocrate. Le leader actuel s'appelle Tony Blair depuis juillet 1994. Il  est devenu premier Ministre depuis que  les travaillistes l'ont emporté aux dernières élections de 1997.

b) compétences  :

Elle détient l'essentiel du pouvoir législatif et du pouvoir de contrôle sur le Cabinet.

--------- pouvoir législatif :

La Chambre des Communes vote la loi mais  l'initiative appartient en fait à l'Exécutif: 90 % des lois sont issues des "government bills".

Son pouvoir de proposer, de voter, d'amender la loi est devenu de plus en plus formel; car elle est prisonnière de la discipline majoritaire. Cette discipline est due au fait que les élections générales conduisent presque toujours à la victoire d'un parti uni, homogène dont les dirigeants membres du Cabinet pourront  donner des consignes de vote  aux  députés membres de ce parti  et donc faire adopter ses projets de lois. Les "whips" sont les députés chargés de vérifier si les députés de base respectent la discipline partisane et Parlementaire.

Il y a alternance en fait depuis 1935 entre le parti conservateur (les Tories) et le parti travailliste (le Labour) qui sont tous les deux des partis rigides conduisant à la formation de majorité stables, disciplinées. Ces majorités parlementaires vont obéir à l'état major de leur parti victorieux installé au Gouvernement.

Cette liaison organique entre le Cabinet et les Communes rend difficile l'exercice du pouvoir de contrôle sur le Gouvernement.

---------- pouvoir de contrôle :

La Chambre des Communes est la seule chambre à pouvoir renverser le Cabinet à la suite d'un rejet de la question de confiance posée par le Gouvernement ou à la suite du vote d'une motion de censure. Mais ce privilège est de façade. On a vu que sauf en 1924 et en 1979 au 20ème siècle, aucun Cabinet n'a été obligé de démissionner.

Cependant, il reste d'autres armes à la disposition du Parlement  pour contrôler le Cabinet; elles appartiennent en fait moins aux Communes qu'à l'opposition et à la majorité en tant que telles.

c) Rôle de l'opposition et de la majorité :
Fait unique dans les régimes parlementaires contemporains, l'opposition bénéficie d'un véritable statut lui permettant de jouer pleinement son rôle de surveillance dans les limites du fait majoritaire.

Ainsi, le Chef de l'opposition aux Communes reçoit le titre de "Leader de l'opposition de sa Majesté" appointé par le Trésor Public ; il dirige ce qu'on appelle le « Cabinet de l'ombre » composé de parlementaires de l'opposition qui sont à titre de ministres de l'ombre les interlocuteurs privilégiés des ministres en exercice. Le Leader de l'opposition est consulté par le Premier ministre en cas de problèmes graves ; il bénéficie du même temps de parole que lui aux Communes.

L'opposition bénéficie aussi de l'impartialité du Président des Communes appelé Speaker (qui demeure en fonction toute la durée de la législature) ; celui-ci, contrairement à ce qui se  passe dans les autres Parlements occidentaux ne prend parti, ne vote pas. En effet, il ne statue pas au nom d'une majorité mais de l'assemblée dont il est l'organe (ainsi que le rappelle son titre qui date de l'époque où le Speaker était l'interprète des Communes auprès du Roi). C'est un député élu sans opposition dans sa circonscription à la suite d'un accord entre les 2 partis. Il va donc diriger les débats, éliminer les amendements inutiles (le kangourou) de façon neutre. Enfin, l'opposition bénéficie de la séance des questions orales (question time) qui dure une heure au début de chaque séance sauf le vendredi; à égalité de temps avec la majorité, elle peut poser des questions au Gouvernement qui peut être mis en difficulté s'il n'arrive pas à répondre correctement.

Pour la majorité :

Paradoxalement, il peut arriver que la majorité soutenant en principe le Cabinet devienne son pire ennemi. A l'occasion de ce qu'on appelle des "crises sèches", elle pourra désavouer son Leader, c'est-à-dire le Premier ministre qui sera conduit à démissionner.

Deux exemples sont à connaître:

- 1956, la démission de A. Eden à la suite de l'équipée de Suez.

- 1990, la chute de Mme Thatcher due à sa perte de popularité dans l'électorat conservateur; ce qui a fait craindre à son propre parti qu'elle empêcherait la victoire des Tories aux Élections Générales.

Une "crise sèche" est donc un mécanisme de mise en jeu de la responsabilité du Premier ministre, mécanisme intériorisé qui ne passe pas par l'utilisation des procédures formelles (motion de censure..). Il  fonctionne à l'intérieur du parti majoritaire et se traduit par la désaffection du Cabinet ou des députés vis-à-vis du Premier ministre.

§3 évolution récente du régime :
On assiste depuis les dernières décennies à une montée en puissance du Cabinet et surtout du Premier ministre au risque de la présidentialisation du régime.

Ce fonctionnement se caractérise par les traits suivants :

A)style de gouvernement plus personnel
La ligne politique générale tend à être décidée par le seul Premier ministre qui n'hésite pas à organiser des pressions externes ou à éliminer progressivement les opposants au sein du Cabinet grâce à de nombreux remaniements successifs.

Par ce biais, le Premier ministre réussit à avoir une majorité automatique pour lui sur beaucoup de sujets.

Cette autorité est renforcée par le fait que :

- le Premier ministre contrôle les ministères clés (défense, économie... ) en gérant seul ces portefeuilles ou en réduisant leur titulaires à un rôle d'exécutant.

- le Premier ministre contrôle la composition et l'ordre du jour des comités de cabinet (réunions institutionnalisées ou non en comité restreint du Cabinet) Ex: Comité Économique, Comité de la Chambre étoilée...

B) soutien politisé envers le Premier ministre
Le Premier ministre de plus en plus assure un leadership politique;  il exige de ses collaborateurs non seulement compétence mais aussi une allégeance idéologique. Il existe toujours une dichotomie au sein du parti, du cabinet ; le Premier ministre exige que l'on choisisse son camp. Ex: sous Mme Thatcher on distinguait entre les wets (mous) et les dries (durs).

Le risque (qui s'est réalisé d'ailleurs avec Mme Thatcher) est que le Cabinet soit composé à la fin de ministres partisans sans  grande personnalité et qu'il ne s'appuie plus que sur une aile du parti, la plus dogmatisée. Avec pour conséquence l'isolement du Premier ministre qui finit par tomber

 


Lectures complémentaires :

- la devolution :

- QUAND LE ROYAUME-UNI DÉCOUVRE LA DÉCENTRALISATION Article de PHILIP SCHLESINGER (en français)

- A propos de : Constitutional Future, edited by Robert Hazell, Oxford University Press, february 1999 (en anglais)


Note sur la devolution. À partir de 1999, le gouvernement de T. Blair a entrepris un programme de décentralisation du Royaume Uni qui consiste principalement en la création par la voie de référendum de parlements au Pays de Galles, en Ecosse et en Irlande du Nord. De plus, Londres a pu élire un maire. On aboutit à un système presque fédéral comprenant quatre " nations-régions " en son sein : l'Angleterre, l'Ecosse, le Pays de Galles et l'Irlande du Nord. Mais il faudrait ajouter les Iles anglo-normandes et l'Ile de Man qui ont leur propre Parlement.

La dévolution britannique se traduit par un transfert du pouvoir de décision en matière économique, sociale et culturelle du Parlement britannique vers une assemblée régionale élue au suffrage universel qui est dotée, à cet effet, de moyens politiques et administratifs importants.
Ainsi, l'Ecosse, qui a conservé depuis 1706 son système judiciaire et sa religion presbytérienne, est désormais dotée d'institutions politiques qui lui sont propres :
- un exécutif dont le chef est nommé par la Reine sur proposition du Président de l'Assemblée régionale écossaise ;
- un Parlement composé de 129 députés élus pour 4 ans (et autorisés à cumuler leur mandat avec celui de député aux Communes).
L'Ecosse jouit désormais d'un pouvoir législatif et d'une compétence générale d'administration (santé, enseignement primaire et secondaire, formation professionnelle, aide sociale et logement, développement économique et transports, justice et police, environnement, agriculture, pêche, forêt, sports, culture, administration locale). Cela a pour conséquence que la législation écossaise peut être amenée à modifier des lois britanniques pour une application en Ecosse. Les dotations de l'Etat nécessaires à l'accomplissement de ces tâches nouvelles restent décidées à Westminster (c'est-à-dire par l'Etat central).
Le Pays de Galles a obtenu, quant à lui, non pas le pouvoir législatif mais le pouvoir réglementaire. La commission exécutive du Parlement gallois s'apparente au bureau d'un conseil général français. Les pouvoirs transférés au Pays de Galles (peu nombreux à ce stade) feront l'objet d'une dévolution progressive..


QUAND LE ROYAUME-UNI DÉCOUVRE LA DÉCENTRALISATION


L'Ecosse fait sa révolution tranquille


NI accessoire ni folklorique, la « dévolution » de l'Ecosse - autrement dit son autonomie -, décidée par référendum en septembre 1997, témoigne d'une importante redistribution des pouvoirs en Grande-Bretagne, selon le voeu du premier ministre britannique, M. Anthony Blair. L'ancien royaume d'Ecosse, uni sous la contrainte à celui d'Angleterre depuis 1707, disposera dès l'année prochaine de son propre Parlement et deviendra, au sein de l'Europe, une région à la singularité aussi spécifique que la Catalogne ou la Bavière. Mais rien n'assure que cette étape soit la toute dernière.

Par PHILIP SCHLESINGER
Professeur à l'université de Stirling, Ecosse.

A grands pas, l'Ecosse sort du giron britannique et prend sa place en tant que nation autonome en Europe. Le 11 septembre 1997, presque trois siècles après l'abolition du dernier Parlement écossais, le pays a en effet massivement voté en faveur du rapatriement de ses affaires politiques vers Edimbourg. Le Scotland Act, qui confère de larges pouvoirs dévolutifs au Parlement écossais, devrait être adopté par la Chambre des communes britannique avant l'été 1998. Les élections législatives devraient avoir lieu en 1999. Si l'Ecosse demeure au sein du Royaume-Uni, ce statut politique pourrait être une étape vers l'indépendance au sein de l'Union européenne.
Le 1er mai 1997, la victoire du « New Labour » de M. Anthony Blair a ramené le problème de l'autonomie écossaise au centre de la politique britannique. Il y a presque vingt ans, en 1979, la dernière tentative de décentralisation avait été balayée par la victoire des conservateurs qui, sous la direction de Mme Margaret Thatcher puis de M. John Major, demeurèrent, durant leur dix-huit années d'exercice du pouvoir, de farouches opposants au projet.
La réforme constitutionnelle s'avère être, en revanche, l'élément-clé du programme « moderniste » du « New Labour » : outre la création des Assemblées écossaise et galloise, le gouvernement propose l'établissement d'une législation sur la liberté de l'information, l'intégration de la convention européenne des droits de l'homme dans les lois du Royaume-Uni, l'abolition de la transmission héréditaire des pairs de la Chambre des lords et l'élection du maire de Londres. Alors que les réformistes constitutionnels espèrent ainsi parvenir à une « révolution démocratique (1) », « certains observateurs craignent que les vastes pouvoirs conférés à l'Ecosse n'aboutissent à l'éclatement du Royaume-Uni (2) ».
Différente en cela de celle d'Ecosse, l'Assemblée galloise ne disposera d'aucun pouvoir législatif. Il n'est pas davantage prévu de créer des parlements régionaux anglais. De ce fait, le Parlement écossais, qui sera élu en 1999, deviendra le premier et l'unique contre-poids à Westminster. Il constituera également un symbole : celui des aspirations nationales des 5 100 000 Ecossais.
Depuis le traité de 1707 (qui déboucha sur la dissolution du dernier Parlement d'Ecosse), le pays a conservé son système légal, éducatif et sa religion, autant de singularités qui ont façonné une culture et une identité nationale particulières. Depuis 1886, les institutions nationales ont également acquis une dimension territoriale, politique et administrative importante grâce au Scottish Office. Basé à Edimbourg, celui-ci est dirigé par le secrétaire d'Etat aux affaires écossaises, qui siège au conseil des ministres et est responsable devant la Chambre des communes. C'est le besoin d'étendre le contrôle démocratique, en Ecosse, par rapport au Scottish Office, qui a motivé la création d'un Parlement écossais (3). Les Ecossais possédant presque toutes les caractéristiques d'une nation, leur spécificité institutionnelle a largement contribué à leur double identité : ils sont de nationalité écossaise, mais de citoyenneté britannique. Désormais, le caractère écossais l'emporte sur le caractère britannique (4).
En juillet 1997, le gouvernement travailliste publie son Livre blanc, Le Parlement écossais, récompensant ainsi son principal auteur, le vétéran de la dévolution et secrétaire d'Etat aux affaires écossaises, M. Donald Dewar (5). Les propositions du gouvernement donnèrent rapidement lieu à un référendum, le 11 septembre suivant, dans lequel les électeurs étaient invités à se prononcer, d'une part, sur la création du Parlement écossais et, d'autre part, sur son éventuel pouvoir de lever des impôts.
Les conservateurs ayant, lors des élections législatives de mai 1997, perdu tous les sièges qu'ils détenaient en Ecosse, les partisans du statu quo centraliste ne furent pas en mesure de manifester une vraie opposition au projet. Continuer à décider des affaires à Londres tout en les administrant à Edimbourg était devenu inadmissible. La coalition pour le changement passa à l'offensive : la campagne référendaire de l'été 1997 noua l'alliance entre les deux principaux partis favorables à la dévolution (le Parti travailliste et les libéraux-démocrates) et le Parti indépendantiste écossais, le Scottish National Party (SNP). Le référendum définit implicitement les Ecossais à partir du droit du sol : tous les résidents purent voter, quels que soient leur appartenance ethnique ou leur lieu de naissance ; ceux des Ecossais qui vivaient hors du territoire n'eurent, en revanche, pas le droit de participer au scrutin.
Opposition au statu quo
L'AUTONOMIE politique l'emporta : 60,4 % des inscrits participèrent au vote, 74,3 % des votants acceptèrent la création d'un Parlement écossais, et 63,5 % une certaine autonomie fiscale. C'était là l'inverse du résultat du précédent référendum, celui de 1979.
La préparation du Livre blanc de la dévolution, lequel a débouché, en décembre 1997, sur le Scotland Bill, a été le fruit des longs efforts de la Convention constitutionnelle écossaise. Peu connue à l'extérieur, cette instance, qui se réunit pour la première fois en mars 1989, servit en effet de véhicule aux principaux éléments de la société civile écossaise, leur permettant d'élaborer une approche commune à la dévolution. Elle avait dû sa naissance à la profonde rancoeur qu'avait suscitée le centralisme borné de Mme Margaret Thatcher, au sentiment que l'Ecosse n'était pas correctement représentée par les responsables politiques de Londres. Bien qu'il ait cherché à corriger certains des excès les plus criants de ce centralisme, le gouvernement de M. John Major s'était montré incapable de transformer ce sentiment.
La Convention rassembla le Parti travailliste (dominant en Ecosse) et les libéraux-démocrates, ainsi que quelques formations mineures et des représentants des syndicats, du mouvement féministe, des conseils locaux, des Eglises. Avec pour objectif la restauration de l'autonomie écossaise dans le cadre du Royaume-Uni. Seuls les conservateurs, partisans du centralisme, et le Parti indépendantiste du SNP avaient refusé de participer aux travaux de la Convention (6).
Cette dernière invoqua la volonté de la nation écossaise pour légitimer son opposition au statu quo constitutionnel. En fondant la souveraineté sur « le peuple » plutôt que sur la Couronne et le Parlement de Westminster, elle établit une distinction sans équivoque entre les pensées constitutionnelles britannique et écossaise. Pour défendre sa cause, elle attira également l'attention sur les démarches décentralisatrices observables au sein de l'Union européenne : les autonomistes invoquent souvent les Länder allemands et les régions autonomes espagnoles pour inciter le Royaume-Uni à se plier à la tendance européenne vers davantage de « subsidiarité ». Expression de la société civile, la Convention chercha à la fois ses références dans l'héritage écossais des Lumières et dans les mouvements de résistance civique, qui, en Europe de l'Est, avaient précipité l'avènement de la démocratie. Les radios et les télévisions écossaises, mais surtout des journaux favorables depuis toujours à l'autonomie, comme The Herald (Glasgow) et The Scotsman (Edimbourg), lui apportèrent un soutien d'autant plus significatif que les médias locaux - en particulier la presse - constituent un élément-clé de la société civile écossaise.
La Convention a réussi à maintenir un consensus politique remarquablement large pendant plus de huit ans. Ses travaux détaillés, ses documents de politique générale, ont ensuite servi de base au Livre blanc, Le Parlement écossais, et, par la suite, au Scotland Bill, document historique dont l'impact promet d'être considérable (7). Car, pour l'Ecosse, la dévolution signifie le pouvoir de légiférer dans tous les domaines qui ne sont pas expressément réservés au Parlement de Westminster (Constitution, finances britanniques, politique étrangère, défense, sécurité sociale et citoyenneté). Restent donc des domaines aussi considérables que la santé, l'éducation, le gouvernement local, le développement économique, les transports, l'environnement, l'agriculture, la pêche, les forêts, le sport, la culture et les affaires régionales. Le Parlement aura par ailleurs le pouvoir de lever des impôts sur le revenu différents - mais dans une limite de plus ou moins 3 % - du taux de base fixé à Londres.
La première élection aura lieu en 1999. Le Parlement écossais comptera alors 129 membres, dont 73 issus d'un scrutin majoritaire à un tour dans le cadre des circonscriptions actuellement représentées à Westminster. Les 56 autres parlementaires seront élus à la proportionnelle dans les listes des partis (8).
Une campagne de promotion
TANDIS que le Scotland Bill est en passe d'être adopté à Westminster, une nouvelle culture politique apparaît au nord de la frontière anglo-écossaise. Le maître mot de MM. Donald Dewar et Henry McLeish, respectivement secrétaire d'Etat aux affaires écossaises et ministre de la dévolution, a été « accessibilité ». La future pratique du Parlement d'Edimbourg est même définie par opposition au modèle de Westminster : amorce significative d'une représentation proportionnelle, apparente détermination des principaux partis à favoriser l'égalité des sexes, désir de privilégier le consensus plutôt que la confrontation dans les commissions parlementaires.
Mais la volonté d'ouverture et de rupture avec le formalisme un peu étouffant du Parlement britannique se retrouve aussi dans la tentative écossaise d'échapper au système un peu incestueux liant Westminster à la presse. Les responsables écossais recherchent donc une plus grande transparence dans leurs rapports avec les médias. Le Scottish Office s'intéresse en particulier à la manière dont le câble et la technologie numérique pourraient faciliter l'accès du public aux travaux du Parlement. En outre, un comité spécial - comprenant des conseillers constitutionnels n'appartenant à aucun parti - élabore actuellement des règles de conduite pour le Parlement, en vue d'offrir un style bien distinct du traditionalisme de Westminster et de son étouffante formalité.
Dès 1999, quatre partis principaux animeront les travaux du Parlement écossais. Les travaillistes constitueront presque à coup sûr le groupe le plus important, les libéraux-démocrates leur serviront de partenaires éventuels en cas de coalition nécessaire, et le SNP jouera le rôle de principale formation de l'opposition. Quant aux conservateurs, l'élection de l'année prochaine représentera leur première chance de réhabilitation politique. Les différentes formations font déjà assaut d'imagination pour définir des programmes qui soient plus « écossais », plus « populaires ». Et les questions nationales gagnant en importance, les positionnements stratégiques pourraient différer sensiblement de ceux du Parlement de Westminster.
La consécration d'Edimbourg comme capitale a entraîné la naissance d'un véritable « marché » politique qui attire déjà bon nombre d'entreprises et d'associations bien décidées à saisir les nouvelles occasions qui se présentent. Une association de lobbyistes écossais est d'ailleurs sur le point de se créer. Et plusieurs think-tanks (fondations et centres de recherche) sont déjà prêts à influencer la vie politique. Deux des plus grandes télévisions nationales, BBC Scotland et Scottish Television, ont prévu de couvrir les développements parlementaires ; des journaux de Glasgow (capitale des médias écossais) organisent de vastes opérations médiatiques à Edimbourg. Du côté des médias londoniens, Channel 4 s'est, elle aussi, mise à l'heure de la dévolution en établissant un nouveau bureau à Glasgow. Soulignant le rôle de la technologie de l'information, le géant de la télécommunication British Telecom a déjà offert aux parlementaires écossais la possibilité d'accéder à distance (par voie électronique) aux travaux de l'Assemblée.
L'obsession du Parti travailliste de M. Blair de dépoussiérer l'image du Royaume-Uni ne pouvait qu'être servie par un marketing ciblé utilisant l'exemple de l'Ecosse (9). Un organisme officiel, Scotland the Brand, est chargé de cette campagne de promotion qui insiste beaucoup sur l'authenticité nationale des produits à promouvoir. Lancé en novembre 1997, l'emblème officiel, qui insiste sur le mot Ecosse et sur le bleu du drapeau national, sera utilisé par divers biens et services : nourriture, boisson, textiles, services médicaux et financiers, ingénierie, universités... Presque aussitôt, 150 entreprises, dont de grandes marques, l'ont adopté. Une forme de nationalisme du consommateur est née, même si elle n'a pas nécessairement de signification indépendantiste.
La dévolution écossaise sonne le glas du centralisme politique britannique. De ce fait, le Royaume-Uni risque de découvrir les difficultés d'un « gouvernement asymétrique (10) ». Déjà, Londres et Edimbourg se sont affontés à propos du contrôle de l'investissement interne, du montant des droits d'inscription universitaire et, plus important encore, de la proportion des ressources britanniques qui devraient revenir à l'Ecosse. Mais, si les responsables politiques n'apprennent pas rapidement l'art de la dévolution, la nouvelle démocratie écossaise pourrait n'avoir d'autre choix que de réclamer l'indépendance au sein de l'Union européenne.

(1) Anthony Barnett, This Time : Our Constitutional Revolution, Vintage, Londres, 1997.
(2) Tom Nairn, Faces of Nationalism : Janus Revisited, Verso, Londres, 1997.
(3) Lindsay Paterson, The Autonomy of Modern Scotland, Edinburgh University Press, Edimbourg, 1994.
(4) David MacCrone « Unmasking Britannia : the Rise and Fall of British National Identity », Nations and Nationalism, Routledge, Londres, décembre 1997.
(5) Scotland Parliament, Cm 3658, Edimbourg, The Stationery Office.
(6) Kenyon Wright, The People Say Yes : The Making of Scotland's Parliament, Argyll Publishing, Glendaruel, 1997.
(7) Scotland Bill, House of Commons, 18 décembre 1997. www.parliament.the-stationery-office.co.uk /pa/cm199798/cmbills/104/1997104.htm.
(8) Sept élus dans chacune des huit circonscriptions écossaises dessinées pour les élections européennes.
(9) Mark Leonard, Britain TM : Renewing Our Identity, Demos, Londres, 1997.
(10) Mickael Keating, « What's Wrong with Asymetrical Government ? », Rapport présenté à l'ECPR (European Consortium For Political Research), Standing Group on Regionalism, conférence sur la dévolution, Newcastle-upon-Tyne, février 1997.

 


A propos de: Constitutional Future, edited by Robert Hazell, Oxford University Press, february 1999.

DEVOLUTION: Britain stretched to the limit (en anglais)

In 1999, Britain begins a radical experiment in devolving power to the nations that make up the United Kingdom. Brian Groom and Andrew Parker ask where it will all end; "I suspect the trouble may be terminal. Britishness has passed from being one of the soundest properties on the international ideas-mart (liberal, trustworthy, decent, first among equals, Mother of this-and-that, progressive haven etc) to being a downmarket left-over - not quite a slum, but heading in that direction." Thus Tom Nairn, Scotland's leading nationalist intellectual, put his case bluntly to the Commons Scottish affairs committee. The government's crash programme of constitutional reform, he suggested, had come too late to save the crumbling United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland.
Mr Nairn predicted the UK would rapidly become "an archipelago-system of effectively independent polities, meeting regularly to discuss or decide issues of common interest". Scotland would achieve de facto independence after 2000, he predicted, and de jure independence by 2010.

Other crystal ball-gazers dispute his vision, or at least his timetable, but few doubt the momentous nature of the changes about to be unleashed. Even if devolution, as the process is known in the UK, does not tear the union apart, it will transform the country irreversibly.

There is no turning back. For better or worse, 1999 is the year in which devolution moves from the drawing board to reality. On May 6, elections will be held for a devolved Scottish parliament and a Welsh assembly. A Northern Ireland assembly is already being created. From April 1, eight English regions will have development agencies, overseen by regional chambers of councillors and business people. Next year London will have a directly elected mayor and regional authority.

Tony Blair, UK prime minister, claims his government's constitutional plans are "the biggest programme of change to democracy ever proposed". Timid on other matters, he leads a radical, reforming government on this. Eleven constitutional bills were passed in the first parliamentary session, including incorporation of the European Convention on Human Rights into UK law. Still on the agenda are the reform of the House of Lords, the unelected upper chamber of parliament, freedom of information, and the national electoral system.

The reforms aim to bring government closer to the people. The result may appear lop-sided - tax-raising powers for Scotland, law-making powers for Scotland and Northern Ireland, only secondary legislative powers for Wales, and very little for England - but ministers say they are responding to the varying demands of different regions. The stakes could hardly be higher. Because he has invested so much personal capital in Labour's devolution plans, the Scottish elections will be the stiffest test yet for Mr Blair and his 20-month-old government. If Labour loses Scotland to the Scottish National party - which wants to hold a referendum on independence - it would cast a deep pall over achievements in other fields.
The forthcoming elections underline how difficult it has proved to hold the nations of the UK together since the demise of the global empire that once gave them common purpose.

Mr Nairn is not the only expert trying to imagine how a devolved Britain might look. In a book to be published next month, 12 of Britain's leading academics, grouped around the Constitution Unit at University College London, make an attempt to read the future, based on the experience of other countries. While recognising the far-reaching nature of the reforms, they see shortcomings. "Each initiative has been planned with little obvious regard to the other elements in the devolution package, and with no sense of the package as a coherent whole," they say. Robert Hazell, the unit's director and the main author, adds: "Despite the devolution programme much of the government's language is centralising in tone, and in major parts of the constitutional reform programme distinctly ambivalent." Nonetheless, the changes "will release powerful dynamic forces that will be beyond the government's control". Turn the clock forward 10 years, and the UK could be a different place.

Picture a future in which all the assemblies have enhanced their authority. The Scottish parliament, independent or not, has used its tax powers. The Northern Ireland assembly has the right to tax and the Welsh assembly has been transformed into a parliament with rights to legislate and tax. England has strong elected mayors in its big cities and elected assemblies in several regions. The Lords has become a largely elected body representing the nations, regions and cities. The Commons, or lower house of parliament, is elected by proportional representation. A Bill of Rights has been passed with a Freedom of Information Act, and a Supreme Court created.
That is the "maximal" scenario. There is a "minimal" one as well, but even under this, Mr Hazell argues, "the cumulative impact will be profound, because the constitutional reforms will unleash a political and legal dynamic that the government will not be able to rein back". Devolution is a process, Mr Hazell says, not an event. There can be no fixed "settlement". Each part will affect the others. "There is likely to be a process of leapfrog whereby the slower English regions seek to catch up with those that have established regional assemblies; and Wales seeks to emulate Scotland. This may lead the Scots to press for further devolution to stay one step ahead," the book says.

Political parties will be deeply affected. Even without proportional representation for Westminster, devolution is likely to fragment national parties and spawn new regional ones.

It will be difficult for the prime minister to impose his will, despite the choice of Blairite Labour candidates in Scotland and Wales. "To compete against the SNP electorally the Scottish Labour party will have to emphasise its Scottishness and distance itself sharply from the British Labour party," the book says.
Judges will be drawn into political disputes about the validity of Scottish or Northern Irish legislation. Devolution will mean big changes for Whitehall, which is likely to face pressure for the Scottish parliament and Welsh assembly to have their own civil service, as in Northern Ireland.

The most controversial impact will be on Westminster. "Europe and devolution will weaken it, as parliamentary sovereignty is squeezed from above and below," the book says.

The executive's dominance may be reduced by devolution, the human rights convention, freedom of information, the onward march of the European Union, parliamentary reform and electoral reform. Mr Hazell comments: "To those outside it will seem like a long overdue taming of the

leviathan."

There will be tensions. The biggest is likely to be over finance, with English regions becoming increasingly restive over the higher public spending enjoyed by the other nations. "The time will come when the government is forced to concede a fresh needs assessment," the authors say.

The greatest uncertainty is over English devolution. The government has blown hot and cold over elected regional assemblies - recent comments suggest they are firmly on the agenda for a second term, but some see this as conflicting with proposals for elected mayors in the cities. The book says: "There may not be room for two political leaders claiming to be the voice of the region. Which model wins through may depend on who occupies the political space first. At present the elected mayors look likely to get there first."

Devolution is already causing headaches for Labour. The SNP is at its heels in Scotland, helped by allegations of Labour sleaze and poor organisation. In Wales, where Labour had seemed assured of a working majority, things are less certain after Ron Davies resigned under a cloud as Welsh secretary. The attempt by Alun Michael, his successor, to become Labour's candidate for first secretary is handicapped by the perception that he is Downing Street's man - an early indication of the difficulties national parties are likely to experience with increasing frequency.

But the game has scarcely begun. Vernon Bogdanor, professor of government at Oxford University and a devolution supporter, remains optimistic. Separatist pressure would be stronger if Scotland had been denied its parliament, he says, adding that people respond positively to having the chance to run their own public services.
The government must, though, find ways to bind the UK together. Lords reform may offer an opportunity to include representatives from the devolved institutions. Also, a joint ministerial committee will be a crucial liaison point between Edinburgh, Cardiff, Belfast and Whitehall.

"To come to terms with the new political culture the centre will have to relax and be willing to let go," Mr Hazell wrote. "It will have to treat the devolved governments as equal partners, not subordinates."

Britishness, however, remains a fragile concept. Created by the political union of England, Wales and Scotland in 1707, and expanded to include Ireland in 1801, full union lasted only until southern Ireland defected in 1922. Any further cracks in the edifice could prove fatal.